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建国六十年中国慈善事业的发展与反思
来源:本站原创

  王俊秋:山东德州学院政法系教授


  摘要:慈善事业在我国的发展经历一个曲折的过程,从建国初期政府对慈善组织的取缔、接收和改组,到改革开放初期慈善事业的复兴,再到本世纪慈善事业的蓬勃发展,体现了党和政府不同时期对慈善事业在社会发展中作用的不同认识。目前慈善事业在募集善款和救助领域表现出多元化的特征,充分体现其发展程度的逐渐成熟。当前影响慈善事业发展的因素主要有慈善意识不普及,慈善组织建设不规范,慈善法律制度落后和没有处理好政府与慈善组织的关系等。


  关键词:建国六十年  慈善事业  慈善组织  问题与反思


  慈善事业是缓和社会矛盾的润滑剂,是和谐社会发展的催化剂。受社会经济发展的制约和建国后党对慈善事业认识上的偏差,建国初期慈善事业在我国迅速衰熄。改革开放后,随着社会经济的发展和党对慈善事业的重新认识,慈善事业重新复兴,如今慈善事业已经成为社会保障的重要组成部分,在平衡社会分配、缓和社会矛盾和构建和谐社会中发挥着越来越重要的作用。


  一、建国后至改革开放初期我国慈善事业的发展


  民国时期民间慈善事业在灾害救济中起着重要作用。民国在我国是个特殊时期,这一时期是中国历史上发生自然灾害最多的时期,而且天灾交织着兵灾使民众处于水深火热之中,并且由于军阀混战和抗日战争的爆发使政府对于灾民和战争救护力不从心,这种特殊的历史背景成就了我国民间慈善事业的繁荣。这一时期,民间慈善事业发展迅速,在灾害救济、医疗救济、难民救济中起到了重要的作用,并超越政府救济成为社会救济中最重要的力量。


  建国后党和政府对于慈善事业的定性和态度,造成了我国慈善事业的衰熄。1950年4月24日,中国人民救济代表会议在北京召开,董必武同志作了题为“新中国的救济福利事业的报告”。报告指出,“中国人民成立了自己的政府,把中国的命运掌握在自己手中,救济福利事业不再是统治阶级欺骗麻醉人民的装饰品,也不再是少数热心人士的孤军苦斗,而是政府和人民同心协力医治战争创伤并进行和平建设一系列工作中的一个组成部分”。报告把包括民间慈善事业在内的旧福利救济事业定性为“统治阶级欺骗与麻醉人民的装饰品”,并表示新中国的福利救济事业,不再是少数热心肠人士的事,而是政府和人民和平建设的一部分,这无形中否定了民间慈善事业的独立地位,而将政府视为整个慈善事业的主体。这为政府在计划经济时代大包大揽,民间慈善事业的最后衰熄奠定了基调。在这样的思想指导下,政府对民国时期旧有的慈善机构进行了取缔、改组和接收。对于国民政府所办的各类救济院,基本采取取缔、解散和关闭的态度:对中国红十字会和中国福利基金会等慈善组织政府接管或者改组,使其失去了民间的性质,成为政府的事业单位部门。由此,中央人民政府统管的政府救济,挤掉了民间慈善事业的“地盘”,造成了我国慈善事业长达四十年的衰落。


  二、改革开放初期慈善事业的复兴


  随着改革开放和中国经济的发展,中国开始出现了一定程度的贫富分化,政治体制改革也为慈善事业的发展创造了比较宽松的环境,因此从上个世纪八十年代开始慈善事业在我国复兴的条件已经初步形成。


    (一)改革开放初期慈善事业发展条件的成熟


  首先,由于改革开放,收入差距逐渐拉大,中国社会开始出现了明显的贫富分化现象。改革开放以后,我党提出“允许一部分人和一部分地区首先富裕起来”的政策,打破了传统平均主义的分配模式,由于人们所处区域不同、行业不同和自身条件的不同,在收入上出现了贫富分化的现象。而随着改革开放的不断展开,社会上出现了比较富裕的阶层,而且随着社会的发展,这个阶层在不断扩大,这使慈善事业的复兴有了必需的民间财源。


  其次,相对宽松、缓和的政治空气,为恢复发展慈善事业创造了比较宽松的环境。十一届三中全会以来,人们对于慈善的认识已经突破了过去那种认为慈善事业是“统治阶级欺骗与麻醉人民的装品”是资产阶级的“人性论”和“糖衣炮弹”的落后观念。而且随着实事求是思想路线的重新确立,理论界也开始对慈善事业的性质以及在社会发展中的地位和作用进行了探讨,对于慈善事业在社会发展中的作用给予了充分的肯定。再加上这一时期经济发展迅速,社会相对稳定,人际关系融洽,人们生活得到改善,所以对社会上的弱势群体有了献爱心的意识。


  再次,经济的发展为慈善事业创造了物质基础。改革开放初期,在党的“以经济建设为中心”的方针指导下,国民经济迅速发展。对外开放基本国策的实行,使我们解决了社会主义建设资金不足的问题,通过学习发达国家先进的技术和管理经验,使我国的经济出现飞速发展,国力不断增强,人们的生活水平不断提高,到1987年就解决了温饱问题从而开始向小康迈进,这为慈善事业的发展奠定了物质基础。


  随着慈善事业发展条件的初步成熟,白1981年7月成立中国儿童少年基金会起,上个世纪八十年代先后成立了宋庆龄基金会、中国残疾人福利基金会、中国残疾人联合会、中国青少年基金会、中国扶贫基金、中国妇女发展基金会等,表明慈善事业在我国开始复兴。


  (二)改革开放初期慈善事业发展的特点


  虽然慈善事业在我国上个世纪八十年代得以复兴,但是由于政治、经济和思想文化方面的原因,慈善事业的发展还处在一个低水平上,与现代社会所要求的慈善事业的发展水平相距甚远。具体表现在:


  首先,这一时期没有一个真正意义上的现代慈善组织。慈善组织的性质属于民间性,而八十年代设立的慈善组织在人员组成和资金的来源方面都表明其还不具有完全意义上的民间组织。这些慈善组织直接隶属于党政部门,大多负责人和办事人员具有国家公务员身份或有国家事业单位的编制:其资金来源和运作方式有极大的行政依赖性。以此我们可以看出现代慈善组织必须具备的民间性和独立性的特征并不具备,相比之下更贴近政府的福利机构。


  其次,在募集资金方面,政府是资金的主要供给者。改革开放初期,受经济发展水平较低和慈善理念不普及的影响,慈善救济所需资金大多来白政府的直接拨款,社会捐献大都属于在政府号召下的行政募捐或者单位摊派,虽然也存在民众白发的社会捐助,但是其资金在慈善救助中所占比例微不足道。   


  再次,慈善组织的救助方式单一。改革开放初期,社会救助的对象一般为突发性的灾害救济和农村的贫困群体的救济。这种救助方式还处于一种最原始的生存救济方式,受政府行政模式的影响,救助的重心往往放在救济款和救济物的发放上。由于社会救济侧重于生存救济,忽略对救济群体的教育和技能培训,所以对提高贫困群体的生存技能方面的关注不够,造成其因为缺乏生存的能力不能真正脱贫脱困的现象。三上个世纪九十年代中期以后,我国慈善事业的蓬勃发展。


  市场经济向慈善事业发展提出了新的要求,为适应社会经济的发展,党和政府高度重视慈善事业在社会保障中的作用,改善了慈善事业发展的环境。而随着生活水平的提高和慈善意识的普及,人们参与慈善事业的热情越来越高涨,从而把我国的慈善事业推向了高潮。


    (一)慈善事业发展环境的改善


  慈善事业在上个世纪九十年代,以1994年中华慈善总会成立为标志,现代慈善理念开始在我国树立。特别是1998年大洪水以后,慈善重新进人人们的视线并得以普及,并得到党和国家的支持和号召,完善了慈善事业的发展法制环境,慈善事业的发展环境在我国得到彻底的改善。


  首先,中华慈善总会的成立标志着我国现代慈善事业发展的兴起。中华慈善总会的成立打破了政府是社会救助的唯一责任承担者的局面,标志着慈善事业作为民间力量进入到社会救助的范围。中华慈善总会是由热心慈善事业的公民、法人及其他社会组织自愿参加的全国性非营利性公益社会团体。该会由1994年4月经中国政府核准登记注册成立,具有独立法人资格。其宗旨是发扬人道主义精神,弘扬中华民族扶贫济困的传统美德,帮助社会上不幸的个人和困难群体,开展多种形式的社会救助工作。1998年洪水,中华慈善总会在救灾中的作用直接促进了我国慈善事业的发展。


  其次,党和政府高度重视和支持慈善事业的发展。党和政府制定专门政策,通过各种文件明确支持和鼓励慈善事业的发展。党的十六届四中全会提出了“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系,构建社会主义和谐社会”的目标,将慈善事业第一次写入了中央文件,从根本上确立了慈善事业在我国经济社会发展中的地位。十六届五中全会更加明确地提出了“支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动”,“加快完善社会保障体系”的要求。党的十六届六中全会指出:“发展慈善事业,完善社会捐赠免税减税政策,增强全社会慈善意识”,党的十七大明确提出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老金、基本医疗、最低生活保障为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系”,充分体现了我们国家对慈善事业的高度重视。


  再次,国家制定法律法规,规范和支持慈善事业的发展。1999年人大常委会审议通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》,对于我国慈善善款的募集、管理和使用作出了具体的规定,使我国慈善事业发展有了法律保障。2004年通过的《基金管理条例》,对基金会的性质、成立条件和程序都作了规定,为慈善组织成立和发展提供了依据。此后,国家和政府制定了《红十字会法》、《企业所得税法》、《社会团体管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等一系列法律、法规,规范慈善事业的发展。并在相关法律中制定税收优惠政策,支持慈善事业的发展。2007年新颁布的《中华人民共和国企业所得税法》规定:企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12 010以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除。改变了1994年颁布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》公益性捐赠支出,在年度利润总额3%的免税比率。与此同时,国务院有关职能部门也相继制定了一些政策、法规提高慈善捐助免税率。白1999年以后,财政部、国家税务总局陆续下发通知,给予中国红十字会等21家全国性非营利性机构优惠政策,企业或个人给予这些机构捐赠,在计算缴纳企业所得税和个人所得税时准予全额扣除。


  总之,慈善法律制度的完善为我国慈善事业发展提供了发展的制度保障,而且为依法行善创造了必要的条件,从而促进了我国慈善事业的快速发展。


  (二)现代慈善事业发展的表现


  随着党和国家对慈善事业越来越重视,政府机构对慈善事业的优惠政策越来越完善,社会各界对慈善事业的支持力度越来越大,人民群众对慈善事业的参与热情越来越高,慈善在扶贫济困和救灾减灾中的作用也越来越大。


  第一,慈善组织的发展壮大,慈善事业参与主体逐步多元化。目前,在我国参与慈善事业的有社团组织、国际性人道主义组织、基金会组织、参与慈善活动的事业单位及社会团体、社区性慈善组织、志愿者活动以及单位内设附属性慈善组织等七大类组织同时并存。据中华慈善总会会长范宝俊介绍,截至2005年底,中国在民政部门登记注册的民间慈善组织已超过28万个。至2004年仅中国慈善总会就下设了395家慈善(总、协)会。


  允许设立非公募基金和非公募基金的设立。2004年颁布《基金会管理条例》允许非公募基金设立后,打开了富人及企业设立公益性慈善基金的大门。2005年,中国民政部批准了第一家非公募基金会——“香江社会救助基金会”。其后,中国非公募基金会在我国迅速发展,据民政部统计显示,截至2008年底,全国非公募基金会数量达到643家,占基金会总数的40.5%,其中,全国性非公募基金会达到39家。非公募基金在我国解禁和设立,使扶贫、支教、环保、社区建设、艾滋病防治、弱势群体保护等公益事业获取了新的资金来源,为“私领域”参与公共服务领域开辟了通道。


  第二,企业与民众参与慈善事业的积极性不断提高。随着社会经济的发展和国家对慈善事业的重视,慈善宣传力度不断加大,人们对于慈善事业的认知度、参与度不断提高。


  90%以上的企业自成立以来有过捐赠。联合国儿童基金会( UNICEF) 2001年委托国家科技部科技发展促进研究中心对中国筹募市场的调查显示,北京、上海、深圳、成都四城市共436家企业向基金会等慈善组织捐过款的比例分别为28. 8%、78. 7%、27. 1%和28. 3%,总体为41. 0%;向基金会等慈善组织捐过产品或物资的比例分别为50.0%、58. 7%、64. 3%和86. 4%,总体为64. 9%,合并计算的话,有过捐赠的企业比例远远高于64. 9%。中国社会科学院社会学所“公司与社会公益”课题组( 2000~2007)委托上海统计局2000年在上海问卷调查了503家企业,发现其中456家即92. 4%的企业白成立以来有过捐赠行为。


  民众参与积极性不断提高。随着我国社会经济的发展,我国人民的生活得到了极大的改善,加之慈善意识的普及,民众参与慈善捐助的积极性不断提高。在各类灾害救济和贫困救济中,民众逐渐成为捐助的主体。“5·12”汶川地震发生后,全国人民,包括海外侨胞和海外的一些慈善团体迅速对灾害作出反应,几乎每个国民都以自己的方式参与到抗震救灾中。据民政部2009年5月12日发布的公告,汶川地震发生后,截至2009年4月30日,全国共接收国内外社会各界抗震救灾捐款659. 96亿元:捐赠物资折价107. 16亿元:捐赠款物合计767.12亿元。在新中国的救灾历史上,慈善救济善款第一次能和政府财政救济相提并论,具有里程碑意义。


  第三,募集善款的方式多样化。在募集善款的方式上除了各慈善组织的慈善项目专项募捐、行政机关、企事业单位例行的捐款和海外募捐、举办大型活动募捐这些传统的募捐方式,汶川地震后还出现了网络募捐和短信募捐等方式。中国各慈善组织都在其设立的网站上长期进行宣传并募集善款,有的慈善组织还和知名网站联合在网络开展募捐活动。随着我国社会经济的发展,移动通讯已经普及,中国移动公司与中国红十字会、中国慈善总会、中国扶贫基金会等联合,在汶川地震后开通了短信捐赠模式,这种捐赠方便、快捷的方式,对一些捐款能力比较小的人们提供了一个献爱心的平台,使其成为了捐赠的主体。


  第四,救助范围的扩大化和方式的多样化。传统的救济范围一般包括灾害救济和疾病救济以及贫困救济,基本是在保护被救助者的生存权范围,这样的救济一般表现为突发的、临时的应急性救济,属于雪中送炭式救济。目前我国慈善救济的重点依然是围绕在这种传统的救济方式上,但是随着社会的发展和人们慈善意识的提高,慈善事业逐渐走出这种传统的救济模式,慈善救助的范围从传统的济贫救困向医疗救济、就业救济、教育救济、就业培训、环境保护多领域转移,使慈善事业的发展更符合既“治标”又“治本”的现代慈善理念。


  第五,志愿者服务的兴起。志愿服务是慈善事业的另一种表现,它是除了慈善物质资源之外的人力慈善资源。志愿者活动以扶贫济困为主题,以社会困难群体为主要扶助对象,通过志愿服务方式在助困、助老、助残、助医、助学领域为困难群众提供实实在在的帮助,为我国多层次社会保障体系的建立作出了积极的贡献。此外,志愿者还为一些大型赛会提供公益服务,比如奥运会上的志愿者的服务就为奥运会的顺利进行起到了重要作用:参与环境保护,改善环境的公益活动:青年志愿者扶贫、支援西部建设:对弱势群体提供法律援助等。目前我国志愿者队伍发展迅速,截止2007年底,我国进行注册的志愿者总人数达到2511万。


  四、慈善事业存在的问题及反思


  尽管建国六十年来我国慈善事业取得了世人瞩目的成绩,并在社会保障中发挥着越来越重要的作用,但是与发达国家的慈善事业相比,还有相当大的差距。要改变我国慈善事业落后的情况,除了从根本上解决我国经济社会发展落后的状况,还需要改变目前慈善意识薄弱、政府与慈善机构关系不协调,慈善组织和慈善法律制度建设等方面的问题。


    (一)慈善意识普遍落后


  我国慈善意识落后造成慈善的内动力不足。在中国传统观念中,反映慈善美德的思想非常普遍,如孔子提倡的仁爱观,孟子主张“恻隐之心,人皆有之”,墨子的兼爱论等内容,以丰富的历史内涵阐释中国古代的人文情怀。但中国传统文化中的慈善思想更多体现的是一种道德的引领或者号召,是作为人们追求的一种目标,并没有形成社会整体的慈善意识和慈善文化。传统不露富和慈善文化中对财富的乐观态度和积极态度相背离。中国封建社会历史虽然悠长,却没有在法律上给予私有财产以相应的保护,受“杀富济贫”“不患寡而患不均”思想的影响,人们对财产的占有没有安全感,在这样的背景下必然产生及时行乐或者隐匿财产不露富的意识,而这样的意识是与现代慈善意识开放性、透明性相背离的。目前我国虽然在宪法中明确规定了“公民的合法的私有财产不可侵犯”,但是面对市场竞争的风险以及社会发展的诸多不确定因素,加之社会保障的不完善,守住财富成为富裕阶层防范风险的一道壁垒。在这样的历史背景下我国没有形成普遍的慈善意识也就比较好理解了


    (二)“大政府、小社会”的现实影响着慈善事业作用的发挥


  目前政府主导慈善事业的发展,是慈善事业发展的领导者、组织者和管理者,过于强大的政府功能使慈善组织的发展受到限制。改革开放以前由于实行计划经济体制,政府成了社会救助的唯一责任者。随着市场经济体制的建立,社会利益日益多元化造成利益主体分散、贫富分化严重的现象,社会上需要救助的人口大量增加。在这样的情形下,需要政府动员全社会的救济力量才能满足社会的需要,但是由于政府在社会救助中的垄断地位和法律法规对慈善事业发展限制过多,影响了社会救助力量参与到社会救助中。


  在我国慈善组织的注册登记很大程度上反映了政府意志和政府选择,具体采用的是双重管理体制,即慈善组织受到登记管理机关和业务主管单位的双重监督。目前我国的慈善组织绝大部分直接依托于各级政府的民政部门建立,慈善组织和民政部门有着极其紧密的联系。因此在我国慈善机构所应该具有的独立性、民间性的特征还不完全具备,形成了我国慈善机构发展缓慢,慈善机构在平衡社会收入分配和实现社会贫困群体救助中的作用有限的局面。


  (三)慈善机构组织的机制不健全,致使慈善组织缺乏公信力,这是我国慈善组织募集善款少、救助范围有限的一个主要原因


  “慈善机构作为慈善公益事业的运作组织,是没有组织利益的,更没有自我利益,公开与透明是一项铁的原则”慈善组织最主要的特征是它的独立性、中介性和透明性,而目前我国慈善组织在独立性、中介性和公开透明上都存在很大问题。首先,中国慈善组织须由登记管理机关和业务主管单位双重管理,对慈善机构的独立法人地位造成了损害,也影响了慈善机构的健康发展。其次,基金会制度的缺失,使得对善款的管理和使用缺乏透明度,也造成了民众对基金会的不信任,影响了善款的募集。再次,从事慈善事业的专业化人才缺失,影响了我国慈善事业的发展。目前慈善机构的工作人员多由政府部门指派或者干脆有政府部门人员组成,其工作作风、态度、意识难以脱离官本位的工作方式,造成了我国慈善组织在募集善款、管理善款、使用善款各方面水平低下。最后,慈善组织对现有的慈善资源挖掘不到位,慈善组织还习惯坐等善款入门,没有树立慈善营销的理念。


    (四)慈善法规落后是影响我国慈善事业发展的制度原因


  制度化、规范化是确保慈善事业健康发展的重要条件。迄今为止,我国涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规有《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《企业所得税法》、《社会团体管理管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《个人所得税条例实施细则》等七部。首先,从法律的层次来看,慈善立法的层次都比较低,还没有制定出用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性、系统性的基本法律。其次,目前我国尚没有具有针对性、特定性的专门规范慈善组织的的法律法规,包括对慈善组织的性质定位、慈善事业运行机制、监督机制及机构的活动领域等方面,都缺乏完善、系统的法规规范。总之,我国没有慈善事业的基本法律,慈善组织制度、财务制度以及机构的活动领域和救助项目都缺乏相应的法律依据,慈善活动难以规范和统一。


  《公益事业捐赠法》是在1998年抗洪的基础上仓促出台的,它有两个显著特点:一是原则性强,缺乏落实的实施细则:二是与其他法律体系的衔接力度不够。税法及相关法律法规对慈善捐助实际减免率过低,执行标准不一,影响了企业和民众捐赠的积极性。作为慈善事业组织法2004年颁布实施的《基金会管理条例》规定,全国性公募基金会的原始基金不低于800万元,地方性公募基金会的原始基金不低于400万元,非公募基金会的原始基金不低于200万元:原始基金必须为到账货币资金。由于注册资金要求太高,使很多有心公益事业的人和组织因为资金的问题没有办法跨越这道门槛。这也造成了我国慈善组织少,不普及,造成许多人捐款无门的现状。


  总之,慈善事业在建国六十年内走过了一个衰熄、起步、发展、壮大到蓬勃发展的过程,并在社会救济中起着越来越重要的作用。尽管目前我国的慈善事业发展中还存在许多问题,相关机制还不完善,但是,我们有理由相信,随着社会的发展,慈善事业对平衡收入分配,缓解社会矛盾,维护公平正义和构建和谐社会将起着越来越重要的作用。